O Senado no federalismo brasileiro: reforma ou extinção?
Em 2007 a absolvição pelo Senado do Senador Renan Calheiros trouxe revolta em parte da opinião pública brasileira. Algumas vozes passaram a defender o fim do Senado Federal, outras mais moderadas a fusão das duas casas o que pode significar a mesma coisa por caminhos diferentes e uma linguagem menos agressiva. Como de costume, passados alguns meses, uns escândalos a mais, ameaças de CPI’s, que vão transformando o Congresso Nacional em comissariado de polícia, o que definitivamente não é sua função, o tema do bicameralismo e unicameralismo foi rapidamente esquecido. Naquele momento, as razões para extinção ou fusão das duas casas eram muito mais emocionais do que técnicas, mas despertaram em muitas pessoas a vontade de compreender a finalidade e utilidade desta casa legislativa em nossa história, especialmente sua finalidade e utilidade contemporânea. Em 2009, com o novo escândalo envolvendo diversos parlamentares e especialmente o Senador José Sarney, retorna a oportunidade de discussão do tema.
Neste ensaio vamos discutir a função do bicameralismo e do unicameralismo no Brasil e em alguns outros estados nacionais, para compreendermos a função que têm o nosso Senado na Constituição de 1988. Pretendemos demonstrar a necessidade de uma reforma constitucional que resgate o Senado para a democracia representativa e para o federalismo brasileiro. Acreditamos que da forma como funciona atualmente o nosso Senado, mais do que desnecessário é uma instituição ruim para a democracia e para o nosso federalismo.
Faremos uma análise teórica, comparativa e histórica, logo contextualizada. Queremos demonstrar que a desnecessidade do nosso Senado não é uma tese jurídica descontextualizada. Não se trata de defender em tese o unicameralismo no lugar do bicameralismo. O que pretendemos levantar é o fato de que o Senado, no contexto histórico institucional e constitucional da republica democrática instituída no Brasil a partir de 1988, pode ser desnecessário, e mais do que isto, pode ser prejudicial, uma vez que não cumpre sua função de casa de representação dos entes federados, distorce a soberania popular fundada no sufrágio igualitário universal (que proíbe a existência de voto censitário ou qualquer outra forma de pesos diferenciados de votos para os cidadãos brasileiros), e ainda é historicamente marcado por uma majoritária representação de elites políticas e econômicas conservadoras, famílias que se alojam no poder, perpetuando um familismo extremamente prejudicial para a ideia de Republica e impedindo reformas e transformações que a Câmara muitas vezes poderia promover.
Para compreendermos o papel do Senado vamos começar pela análise de seu funcionamento na Constituição de 1988 para posteriormente fazermos um estudo comparado com o funcionamento do Senado e sua finalidade(s) em outras democracias contemporâneas.
O SENADO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A adoção da organização do parlamento, em uma ou duas casas legislativas, ultrapassa a discussão da forma federal de Estado, podendo ter aspectos políticos relevantes para a estabilidade e conservação do ordenamento jurídico.
No Brasil, a Constituição de 1988 mantém o bicameralismo das Constituições anteriores. A Câmara de Deputados é formalmente a representação popular onde o mecanismo de escolha deve respeitar a idéia de soberania popular e voto igualitário: um cidadão um voto. O Senado é formalmente a casa de representação dos interesses dos entes federados em um estado federal. No Brasil o Senado representa os Estados membros e o Distrito Federal em um federalismo simétrico, o que implica na idéia de que a representação dos Estados membros da federação não é proporcional a população, ao poder econômico ou dimensão territorial, mas igualitária para cada Estado: três senadores para cada estado membro e o distrito federal.
O nosso Senado, além de casa de representação dos Estados membros e do DF cumpre a função de casa legislativa revisora de natureza moderadora conservadora, com o objetivo de barrar prováveis mudanças bruscas na legislação e na Constituição, decorrentes de uma alteração radical na composição da Câmara dos Deputados, uma vez que esta casa tem todas as suas cadeiras em disputa no período de quatro em quatro anos, enquanto no Senado a renovação ocorre na proporção de um terço, dois terços a cada quatro anos, permanecendo, portanto sempre uma parcela de componentes eleitos na legislatura anterior. Desta forma, uma mudança radical na composição da câmara de deputados será amortecida pelos senadores eleitos há quatro anos atrás, que podem ser na proporção de um terço ou dois terços de todo o Senado.
Esta característica bastante conservadora é capaz de prejudicar a vontade popular expressa em um momento político específico, frustrando a população com o papel desempenhado pelo legislativo. Esta situação pode ser mais grave quando a maioria do Senado for contraria a maioria da Câmara e ao Governo eleito. Como sabemos o governo depende do Congresso nacional para governar, como em qualquer democracia representativa do mundo, e como o Senado participa da votação em todo processo legislativo, não havendo separação de competências legislativas segundo a vocação da casa, esta característica conservadora será ainda mais acentuada.
Um outro grave problema que ocorre em nosso sistema bicameral decorre da mencionada ausência de repartição constitucional de competência legislativas e constitucionais entre as duas casas de modo que mantenha a função de representação do povo por parte da Câmara de Deputados e a representação dos estados membros por parte do Senado.
A Câmara dos Deputados, pelo fato de representar os cidadãos, e uma vez que se adotou o sistema de circunscrições equivalentes ao território dos Estados membros, deve ter número variável de Deputados por circunscrição (que corresponde ao território do Estado membro), correspondente à proporção do número de seus eleitores. Em outras palavras, enquanto no Município e nos Estados membros as eleições ocorrem em circunscrição única, o que implica na adoção do sistema proporcional puro, para os representantes do povo brasileiro na Câmara de Deputados Federais a Constituição não adota a circunscrição única mas sim um sistema que podemos chamar de distrital proporcional uma vez que o território é dividido em circunscrições para fim de aprisionamento do voto.
Exemplificando:
a) nas eleições para vereadores cuja dimensão é o território do município, o eleitor de qualquer bairro ou distrito pode votar em qualquer vereador de qualquer bairro ou distrito (circunscrição única);
b) nas eleições para deputados estaduais, o eleitor de qualquer município, de qualquer região do Estado pode votar em qualquer candidato do Estado, seja qual for seu domicílio, sua região ou cidade (circunscrição única);
c) nas eleições para deputados federais a adoção de circunscrição única implicaria na possibilidade do eleitor de qualquer cidade, município, região ou estado, poder votar indistintamente em qualquer candidato também de qualquer local.
Isto não ocorre justamente pelo fato de nossa Constituição, diante da grande dimensão territorial e diversidade cultural e econômica presente em nosso território, optar pela adoção de um sistema distrital proporcional. Em outras palavras, o eleitor domiciliado em Minas Gerais só pode votar nos candidatos a deputados federais também domiciliados e inscritos em Minas Gerais. Isto não significa que estes deputados representem Minas Gerais, representam o povo brasileiro, mas para facilitar o controle dos representados sobre seus representantes e evitar distorções favoráveis a candidatos residentes e domiciliados em determinadas regiões decorrentes de poder econômico ou mídia além de outros fatores, a Constituição dividiu o território em circunscrições que correspondem ao território dos Estados membros. Em cada uma desta circunscrição haverá uma eleição proporcional para preenchimento de vagas que variam de oito a setenta.
Desta divisão decorre um problema sério: o texto constitucional estabeleceu o número mínimo 08 (oito) e máximo 70(setenta) Deputados por Estado. Esta proporção criada pelo mínimo e máximo não permite que haja a proporcionalidade exigida por princípio fundamental da Constituição que mantenha o sufrágio igualitário de um cidadão um voto, visto a enorme disparidade existente entre os Estados mais e menos populosos. Ou seja, a proporção entre o Estado menos populoso com menor eleitorado e o mais populoso com maior eleitorado não cabe matematicamente dentro da proporção entre oito e setenta. Isto faz com que os brasileiros habitantes dos Estados menos populosos sejam super-representados na Câmara (o seu voto vale mais pois com menos votos esses eleitores elegem mais deputados) enquanto que os habitantes dos Estados mais populosos sejam sub-representados (uma vez que para eleger um deputado precisa de muito mais votos do que o eleitor dos estado menos populosos).
Importante lembrar que se trata neste caso de representação popular e não representação dos Estados membros pois estes estão representados no Senado. Para corrigir este problema é necessário mudar os números mínimo e máximo ou então mudar o número de circunscrições que não precisam corresponder ao território dos Estados uma vez que os deputados não representam os Estados mas sim o povo brasileiro.
Entretanto, com razão, argumenta-se que os Estados menos populosos seriam mesmo assim prejudicados por esta regra, pois, enquanto São Paulo teria 70 deputados, Estados como Rondônia, Amapá, Acre, Roraima entre outros teriam cada um apenas oito deputados. A casa de representação dos Estados membros é o Senado e este tem três senadores para cada estado mantendo assim o equilíbrio (ou simetria horizontal) federal.
O Senado Federal, por representar a federação, estabelece pesos iguais de representação entre os Estados, sendo que cada um terá três representantes, incluindo-se a partir de 1988, a representação do Distrito Federal. O prejuízo dos Estados menos populosos, logo, só ocorre, pela inexistência de competências legislativas próprias que preservem de um lado a simetria no senado e de outro a proporcionalidade na Câmara. São necessárias mudanças no processo legislativo que estabeleçam competências exclusivas de iniciativa para cada casa, além das que já existem, observando a finalidade constitucional de cada uma delas.
Outro problema com o Senado será seu conservadorismo, muito mais marcante do que sua natureza de Casa Legislativa com a responsabilidade de manter o equilíbrio federal. Esse conservadorismo negativo manifesta-se, claramente, em três momentos: a) o mandato de seus membros; b) a forma de renovação dos mesmos; c) a sua competência legislativa onde não há demarcações claras de iniciativas legislativa para uma e outra casa levando em consideração sua função e finalidade constitucional.
O mandato dos Senadores é de 8 anos, o dobro do mandato dos Deputados Federais, não existindo, ainda, a possibilidade de renovação de todos os seus membros de uma só vez, pois a eleição ocorre a cada quatro anos, renovando-se um terço e dois terços dos seus membros alternadamente.O estabelecimento desse mecanismo como já mencionado, implica na existência de uma casa legislativa, que poderá representar em determinado momento político, barreira às transformações mais amplas apoiadas pela maioria da população, oriundas de uma Câmara dos Deputados totalmente renovada pelo voto popular.
O caráter limitador do processo legislativo pelo Senado se agrava pelo processo de elaboração normativa estabelecida na Constituição, onde todas as matérias devem ser votadas, normalmente, nas duas casas legislativas separadamente, e em alguns casos, como na apreciação de veto presidencial, pelo Congresso Nacional, em sessão unicameral. A adoção desse processo implica que as matérias oriundas da Câmara dos Deputados, deverão ser discutidas e votadas no Senado, sendo que se não aprovadas serão arquivadas ou então, sofrendo emendas, voltarão para apreciação das modificações pela Câmara.
Aprovadas ou não, as modificações sofridas no Senado por meio de emendas, mas aprovado o projeto de lei, este será encaminhado para sanção ou veto do Presidente da República. Se o projeto de lei é proposto por senador, iniciando-se no Senado ocorre o mesmo procedimento só que em sentido contrário. Importante observar que os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Poder Judiciário, de iniciativa popular, de iniciativa do Ministério Público ou de iniciativa de deputados federais, deverão se iniciar na Câmara, seguindo o procedimento acima. Já os projetos de iniciativa dos senadores devem se iniciar no Senado seguindo então o procedimento já referido: após discutido votado e aprovado no senado segue para a Câmara, esta pode arquivar ou então, aprovar sem emendas indo para sanção ou veto do Presidente da República.
Se houver emendas aprovadas ao projeto de lei estas emendas retornam para apreciação da Câmara. Aprovadas ou rejeitadas as emendas, segue o projeto para sanção ou veto do Presidente da República. O que chama atenção e que causa problemas é a inexistência de matérias de iniciativa exclusiva do Senado e da Câmara conforme a finalidade constitucional de cada uma destas casas. Para que o Senado cumprisse sua função de representação dos interesses dos Estados membros evitando a distorção que ele provoca da proporcionalidade da representação popular, e para que a Câmara cumprisse sua função de representação igualitária do povo evitando a distorção que causa da simetria federal, teríamos que corrigir os seguintes equívocos e omissões constitucionais:
a) As matérias de interesse dos Estados (matéria fiscal e orçamentária, por exemplo) deveriam iniciar obrigatoriamente no Senado e ter obrigatoriamente a palavra final do Senado, após discussão e aprovação ou não do projeto de lei, com ou sem emendas por parte da Câmara de deputados. A não aprovação de um projeto de lei do Senado implicaria em veto da Câmara que obrigatoriamente retornaria ao Senado para apreciação.
b) Todas as outras matérias de interesse popular em geral deveriam ser iniciadas na Câmara de Deputados e depois de passar pelo Senado, retornar sempre à Câmara de Deputados para discussão e votação final, na forma acima descrita.
Estas análises do nosso texto constitucional criam uma desconfiança em relação ao nosso bicameralismo e a busca de nova configuração para nossa democracia representativa que possa oferecer maior clareza, celeridade e transparência no processo legislativo. O unicameralismo pode oferecer uma dinâmica muito mais adequada a um país em transformação. Entretanto, a adoção do unicameralismo esbarra na lógica federal especialmente na adoção de um federalismo simétrico que busca a correção das diferenças regionais por meio de uma representação igualitária entre os entes federados.
Será que todo federalismo é juridicamente simétrico? A única maneira de corrigir as brutais distorções no desenvolvimento econômico é por meio de um federalismo simétrico? Não acredito que seja. O fim da simetria não pode ser obstáculo para a adoção do unicameralismo. Existem Estados federais juridicamente assimétricos assim como existem Estados federais unicamerais. O bicameralismo não é uma condição inafastável para o federalismo. Vejamos pois algumas soluções:
a) Para a manutenção do Senado em um federalismo simétrico a superação do problema pode ocorrer de maneira simples, partindo-se da modificação dos três fatores, enumerados anteriormente, como sendo responsáveis pelo caráter conservador do Senado.
I- A redução do mandato para quatro anos e a renovação de todos os seus membros, simultaneamente, com a Câmara de Deputados, pode reduzir o caráter conservador mantendo-se o equilíbrio federal no parlamento.
II- Outro avanço pode ser alcançado, corrigindo-se o processo legislativo e estabelecendo-se competências diversas, para as duas casas legislativas. Determinando para o Senado e para a Câmara competências legislativas específicas segundo sua finalidade constitucional.
III- Criar novas circunscrições territoriais para fins eleitorais, que permitam a correção das distorções entre os estados com maior ou menor população ou modificação dos números mínimo e máximo de deputados por circunscrição o que pode atenuar o problema.
b) Com a extinção do Senado e a adoção de um federalismo unicameral simétrico, dinâmico, mantendo-se mecanismos fiscais e princípios constitucionais fundamentais que promovam e protejam o equilíbrio federal com a redução das desigualdades regionais e sociais.
c) Uma opção radical: temos defendido em vários trabalhos, o Poder Municipal, estudando as opções existentes para a desejável descentralização de poder, o que pode ocorrer por meio de uma federação de Municípios; uma miniaturização dos Estados Membros; ou a simples modificação da repartição de competências e os mecanismos atualmente existentes ainda muito centralizados. Reconhecemos, entretanto, que este é um caminho incerto.
Para entendermos a adoção de um unicameralismo em uma Federação simétrica ou assimétrica precisamos resgatar alguns conceitos. O que significa um federalismo simétrico e assimétrico?
O Federalismo simétrico (simetria jurídica) busca o equilíbrio de um Estado Federal de fato assimétrico (as assimetrias reais, de natureza econômica, cultural, populacional são muito comuns), onde os entes federados de mesmo nível (municípios entre si e estados membros entre si) têm as mesmas competências e se for o caso, o mesmo número de representantes no Senado. Digo, se for o caso, pelo fato dos municípios, embora sendo entes federados, não terem representantes no Senado, mas tem entre si, as mesmas competências legislativas ordinárias, administrativas e constitucionais.
O federalismo assimétrico ocorre em Estados complexos que convivem com uma diversidade lingüística e étnica de especial complexidade histórica, como ocorre com o Canadá onde pessoas de cultura e idioma francês convivem com pessoas de cultura e idioma inglês, ou a Bélgica que dispõe de um Senado para representação das comunidades lingüísticas neerlandesa (flamenga); francesa e uma minoria alemã. Pela existência destas comunidades distintas que guardam muitas vezes rivalidades antigas, o Senado apresenta uma assimetria que procura responder ao peso populacional de cada comunidade, assim como o peso econômico algumas vezes. Portanto no federalismo assimétrico há um tratamento diferenciado em relação aos entes federados de mesmo nível que procuram acomodar diversidades étnico-culturais e ou econômicas.
No Brasil, embora convivamos com assimetrias reais que vão desde uma diversidade cultural muito rica até realidades econômicas muito diferentes, adotamos um federalismo simétrico do ponto de vista constitucional.
A adoção de um federalismo assimétrico (juridicamente) no Brasil deve buscar a superação das assimetrias sociais e econômicas e não perpetuá-las. Este é um problema que deve ser enfrentando e uma crítica que pode surgir à adoção de tal proposta. O federalismo assimétrico serve apenas para manter e reconhecer as diferenças, como no caso Belga e canadense ou pode servir para superar assimetrias?
O federalismo assimétrico pode efetivamente ajudar a manter a unidade em países como Bélgica e Canadá, que têm grandes diversidades culturais que se mostram em certos momentos quase que insuperáveis. Entretanto, nos parece obvio, que, se de um lado este modelo federal reconhece as diversidades populacionais e econômicas, não condena nenhum Estado membro (ente federado) a condição de subalternidade, o que seria claramente inaceitável por países formados por grandes diversidades étnicas e logo culturais, lingüísticas e econômicas como Bélgica, Canadá, Rússia, Suíça e citando um caso que não deu certo, a Iugoslávia.
O modelo federal proposto para o Brasil não seria, entretanto de um federalismo assimétrico nestes termos. Como já discutido, poderíamos seguir um modelo de federalismo simétrico com as reformas essenciais demonstradas ou então um federalismo unicameral como ocorre, por exemplo, com a Venezuela. Surge então uma outra pergunta: um federalismo unicameral é necessariamente assimétrico? A resposta é não. Vejamos.
A inexistência do Senado nos sistemas unicamerais pode levar a uma apressada conclusão de que, no federalismo, a representação dos Estados membros (entes federados) seja feita pela Câmara de deputados que necessariamente teria uma representação proporcional de acordo com a população de cada Estado. Em primeiro a escolha dos representantes na Câmara não precisa ser feita pelo sistema distrital proporcional com circunscrições equivalente ao território do Estado como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do povo pode ser pelo sistema distrital majoritário[1], distrital misto[2], distrital proporcional (onde os distritos ou circunscrições eleitorais não correspondam ao território dos estados membro) ou ainda pelo sistema proporcional puro[3].
Só isto já elimina qualquer suspeita de favorecimento de qualquer estado. Além disto, o equilíbrio federal ocorre efetivamente por meio de uma justiça fiscal com a distribuição de recursos de forma justa, buscando o cumprimento do principio da redução das desigualdades regionais e sociais. O equilíbrio federal com equidade deve ser construído com políticas públicas, políticas fiscais e equidade financeira e orçamentária fundadas sobre o principal constitucional de observância obrigatória de redução das desigualdades regionais e sociais.
O SENADO EM OUTROS ESTADOS NACIONAIS
Ao realizar um estudo comparado, especialmente na realidade europeia, percebemos que há uma característica comum ao Senado: o Senado funciona como uma espécie de superego da nação, uma casa conservadora que não detém as mesmas competências que a Câmara (casa de representação popular e por este motivo quase sempre mais importante), e que funciona muitas vezes apenas para vetar ou protelar a entrada em vigor de uma lei, levando a Câmara a rediscutir e, portanto, repensar determinada matéria. Outra característica comum do Senado e a representação dos interesses regionais. Para o exercício desta função o Senado detém competências próprias ligadas a estes interesses, onde, em geral detém a palavra final. Apenas nestas matérias.
Portanto conservar, evitar mudanças bruscas e representar interesses territoriais é a função preponderante do Senado, que por este motivo não têm as mesmas competências e a mesma força da casa legislativa popular. Importante que se diga que isto não é regra geral existindo uma enorme variedade de sistemas. No parlamentarismo e comum que apenas a Câmara de deputados escolha o governo e logo possa também derrubá-lo, mas há exceções: na Itália o Senado também participa da escolha e da derrubada do governo. Não se pode dizer que o sistema italiano sirva de modelo, uma vez que te se mostrado extremamente instável. De 1947 até hoje o Itália teve mais de cinqüenta governos, o que dá uma média de quase um governo por ano.
Devemos conservar, barrar mudanças, ou criar um sistema que acompanhe as transformações rápidas das sociedades contemporâneas? Necessitamos de um Senado para defender os poderes locais ou precisamos efetivamente de uma revisão do pacto federativo que descentralize recursos e competências para os estados membros e municípios?
Prosseguindo com a análise comparada vamos citar alguns exemplos específicos, despertando nos leitores a curiosidade para que busquem outros exemplos. Se o leitor quiser defender o nosso sistema basta buscar exemplos no sistema norte-americano. Lembro, entretanto, que este sistema tem se mostrado arcaico e pouco democrático, fundado em eleições indiretas para presidente com forte presença dos grupos de pressão organizados de setores econômicos e financiamento privado de um sistema muito caro em um bipartidarismo que chega facilmente a unanimidade quando se trata de sistema econômico. A proliferação dos mecanismos de controle sobre a população (especialmente dos pobres, hispânicos e árabes) e dos órgãos internos de inteligência soma-se uma mídia concentrada e comprometida com os interesses econômicos da indústria armamentista e petrolífera.
Lembramos ainda que este bipartidarismo no bicameralismo presidencial norte-americano, só funciona, devido a características históricas especificas, entre elas o fato de inexistência de uma oposição ideológica efetiva ou algum partido de expressão que apresente alternativas ao modelo sócio-econômico dominante. As eleições norte-americanas são muito desacreditadas entre a população pobre que não vê perspectivas de mudança de vida. A participação nas eleições estaduais é muito inferior ao percentual de 50% do eleitorado enquanto as eleições presidenciais alcançam em média este patamar.
Podemos buscar um exemplo do outro lado do mundo: o Japão. Neste país o Congresso Nacional tem o nome de Dieta e é composta por duas câmaras: a Câmara de representantes (equivalente aos deputados) e a Câmara de Conselheiros (equivalente ao Senado). Os deputados têm mandato de quatro anos enquanto os conselheiros têm mandato de seis anos, característica comum do bicameralismo, onde o mandato do senador é em geral maior do que dos deputados, justamente acentuando o caráter conservador daquela casa. A Câmara de Representantes é mais poderosa e conta com maior numero de membros (em torno de 500 membro de acordo com os cálculos realizados para a eleição distrital que antecede as eleições), enquanto que o Senado (Câmara de Conselheiros) têm a metade deste numero. Só a Câmara de Representantes (deputados) participa da escolha e queda do governo. Normalmente um projeto de lei se inicia e se aprova na Câmara de Representantes sendo que a Câmara de Conselheiro pode apresentar emendas que podem ser derrubadas pelos Representantes.[4]
Um caso interessante de federalismo bicameral complexo e assimétrico é o da Bélgica. Este país une duas etnias preponderantes (valões de fala francesa e flamengos de fala holandesa), além de uma minoria alemã expressiva. Para superar as diversidades ainda hoje muito acirradas, as reformas constitucionais de 1893, 1899 e 1921 introduziram a representação proporcional e a igualdade lingüística. Desde 1970 a Constituição reconheceu comunidades lingüísticas com bastante autonomia e competências importantes em matéria de educação. Esta descentralização constante culminou com a adoção do federalismo em 14 de Julho de 1992. O Senado belga não tem as mesmas competências da Casa dos Representantes (deputados) e cumpre uma função de manutenção da unidade territorial belga constantemente ameaça pelos conflitos e preconceitos entre flamengos e valões. Como curiosidade para a percepção da complexidade deste Estado Federal assimétrico citamos o professor Bruno Burgarelli Albergaria Kneipp quando analisa a composição do Senado belga:
“O Senado possui setenta e um membros, assim escolhidos:
a) vinte e cinco senadores eleitos pelo colégio eleitoral holandês;
b) quinze senadores eleitos pelo colégio eleitoral francês;
c) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Flamenga;
d) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Francesa;
e) um senador indicado pelo Conselho da Comunidade de fala alma;
f) seis senadores indicados pelos senadores referidos nas letras a) e c);
g) quatro senadores indicados pelos senadores referidos nas letras b) e d).
Para complicar mais um pouco, existem mais regras acerca dessa distribuição. Um dos senadores da letra a), c) e f) deverá ser legalmente residente no dia de sua eleição na Região Bilíngüe de Bruxelas-Capital; seis dos senadores das letras b), c) e g) deverão ser legalmente residentes no dia da eleição também na Região bilíngüe de Bruxelas-Capital.”[5] O total de senadores belgas deve sempre se basear na proporcionalidade existente entre os diversos grupos lingüísticos. Um detalhe curioso: a remuneração dos senadores e inferior a remuneração dos deputados.
O federalismo alemão é um exemplo importante de federalismo de cooperação, especialmente após a incorporação da República Democrática da Alemanha (Alemanha oriental socialista) pela República Federal da Alemanha (Alemanha ocidental capitalista). Na linha do que temos demonstrado ate aqui, o Senado não tem as mesmas competências da Câmara de deputados não tendo a mesma importância desta. Esta ultima escolhe o governo e pode derrubá-lo. Um dado interessante do Senado como casa de representação dos “Lander” é o fato dos Senadores serem membros dos governos estaduais o que garante a efetiva representação dos interesses dos entes federados estaduais por meio de seus governos eleitos.
Muitas vezes os próprios ministros–presidentes dos “Lander” (que seriam o equivalente aos nossos governadores) representam seus Estados. Cada “Land” só necessita enviar um representante para o “Bundesrat” (Senado) uma vez que todos os votos de cada estado membro devem ser no mesmo sentido. Em nível estadual a Baviera é o único estado membro que adota o sistema bicameral com a adoção de um senado estadual.[6] A França não é um estado federal, mas como muitos outros estados unitários tem um Senado que não detém as mesmas competências nem a mesma importância da Câmara de deputados, não participando da escolha do governo e de sua derrubada.
O Senado francês é escolhido de forma indireta representando as coletividades territoriais da Republica. O numero de cadeiras no Senado é de 322 onde 296 representam os departamentos metropolitanos, 8 para os departamentos “d’outre-Mer”, 4 para os territórios “d’outre-Mer” e 12 para os franceses estabelecidos fora da França. O sistema de representação das coletividades territoriais é proporcional sendo que cada departamento tem direito a uma cadeira até 154.000 habitantes e mais uma cadeira para cada 250.000 habitantes. O mandato dos senadores é de nove anos, superior aos quatro anos dos deputados. A renovação do senado ocorre na proporção de um terço a cada três anos.
O senado francês participa do processo legislativo mas a vontade da Câmara de Deputados sempre prevalece. A inferioridade do Senado se caracteriza também pela impossibilidade deste oferecer um voto de desconfiança em relação ao governo. Existem, entretanto, alguns domínios onde o bicameralismo francês se mostra igualitário. É o caso da adoção de leis constitucionais e leis orgânicas relativas ao Senado.
A Espanha adota uma forma de organização territorial “sui generis” classificada como uma forma altamente descentralizada de organização territorial, estado regional ou regionalizado ou como preferimos, estado autonômico, terminologia adotada por constitucionalista espanhóis. O Congresso nacional espanhol, o legislativo nacional, e chamado de “Cortes Gerais”. Seguindo a linha dos outros sistemas bicamerais já citados, seja em estados federais, seja em estados unitários ou regionais, o Senado não tem a mesma competência da Câmara de Deputados, mostra-se como uma casa inferior que não participa da escolha do governo ou de sua derrubada e que tem como característica fundamental a representação de interesses regionais. A tramitação de projetos e das disposições de leis inicia-se sempre no Congresso de Deputados, mesmo que a iniciativa seja do Senado.
A competência do Senado não é simétrica com a do Congresso dos Deputados para a produção legislativa uma vez que só cabe a proposição de emendas ou o veto ao conjunto do projeto enviado pelo Congresso de Deputados, com o voto da maioria absoluta do Senado. A aprovação de emendas ou o veto do Senado produz o reenvio do texto para a reconsideração dos deputados, que podem por sua vez se manifestarem por maioria simples sobre as emendas do Senado. No caso de veto este pode ser derrubado por maioria absoluta do Congresso de deputados.[7]
Poderíamos citar diversos outros exemplos mas não é necessário. Estes confirmam os casos mencionados.[8]
O SENADO NÃO É ESSENCIAL AO FEDERALISMO NÃO SE CONSTITUINDO, PORTANTO, EM CLÁUSULA PÉTREA.
Diante do que já foi dito sobre equilíbrio federal percebemos com bastante clareza que não se constitui a existência do Senado em uma cláusula pétrea, justamente pelo fato de que sua inexistência não afetar o federalismo. Acrescente-se ainda a constatação aqui feita, de que sua configuração atual fere a Constituição trazendo desequilíbrio na representação popular, perpetuando privilégios locais por meio do familismo além de não cumprir sua função de representação dos Estados.[9] Existem várias formas de Estados Federais no mundo contemporâneo. Podemos perceber com clareza o movimento em direção a uma acentuada descentralização, que os Estados democráticos do mundo vêm construindo.
O federalismo clássico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a União e os Estados-membros (federalismo de duas esferas[10]), e de progressão histórica centrípeta, o que significa que surgiu historicamente de uma efetiva união de Estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito público, o Estado federal (pessoa jurídica de direito público internacional) e a União (pessoa jurídica de direito público interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Estados-membros, diante dos quais não se coloca em posição hierárquica superior.
Importante ressaltar, neste ponto, alguns aspectos importantes:
1. O federalismo clássico de duas esferas diferencia-se de outros Estados descentralizados, como o estado autonômico, regional ou unitário descentralizado, pelo fato de ser a única forma de Estado cujos entes territoriais autônomos detêm competência legislativa constitucional, ou, em outras palavras, um poder constituinte decorrente. Assim:
1.1 No Estado unitário descentralizado, as regiões autônomas recebem, por lei nacional, competências administrativas, caracterizando a descentralização pela existência de uma personalidade jurídica própria e eleição dos órgãos dirigentes. Esta descentralização de competências administrativas pode ocorrer em nível municipal, departamental ou regional, em um nível ou em vários níveis simultaneamente. Exemplo: a França.
1.2 No Estado regional, as regiões autônomas recebem competências administrativas e legislativas ordinárias, elaborando o seu Estatuto, mas sempre com o controle direto do Estado nacional (é o modelo italiano, onde, embora a Constituição da Itália de 1947 mencione este Estado como sendo unitário, as transformações por que vem passando fazem com que os teóricos classifiquem-no hoje como modelo de Estado altamente descentralizado: um Estado regional).
1.3 No Estado autonômico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma descentralização administrativa e legislativa ordinária, diferenciando-se este modelo de Estado regional pela forma ímpar de constituição das autonomias, onde a Constituição Espanhola de 1978 permitiu que a iniciativa partisse das províncias para constituírem regiões autonômicas e que estas elaborassem seus Estatutos, que, para terem validade, devem ser aprovados pelo Parlamento Nacional, transformando-se em lei especial.
1.4 Já no Estado federal, os entes descentralizados detêm, além de competências administrativas e legislativas ordinárias, também competências legislativas constitucionais, o que significa que os Estados membros elaboram suas Constituições e as promulgam, sem que seja possível ou necessária a intervenção do Parlamento Nacional (no nosso caso, do Congresso Nacional) para aprovar esta Constituição estadual (como é necessário em relação aos Estatutos das regiões autônomas no Estado regional e no Estado autonômico), que sofrerá apenas um controle de constitucionalidade a posteriori. Não há, portanto, hierarquia entre Estados-membros e União.
1.5 Não estamos considerando, como característica diferenciadora entre estes tipos de Estados, a descentralização de competências judiciais.
1.6 O grau de descentralização ou o número de competências legislativas e administrativas transferidas aos entes descentralizados também não é hoje mais elemento diferenciador, uma vez que existem Estados federais centrífugos onde o número de competências legislativas e administrativas dos estados-membros é inferior ao de regiões autônomas. O nosso federalismo é, ainda, um dos modelos mais centralizados, bastando, para confirmar esta afirmativa, ler a distribuição de competências legislativas e administrativas nos artigos 21 a 24 da Constituição Federal de 1988, para verificar a concentração de competências na União, em detrimento dos Estados-membros e Municípios.
Portanto, o que caracteriza o federalismo, o seu elemento essencial sem o que não se pode falar em federalismo, é a descentralização de competências constitucionais (o poder constituinte decorrente)[11]. A existência ou não de um Senado Federal não é um elemento essencial mas apenas uma característica de um tipo federal. A partir da Constituição de 1988, os municípios brasileiros não só mantém sua autonomia como conquistam a posição de ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituições municipais (chamadas pela Constituição Federal de leis orgânicas), auto-organizando os seus poderes executivo e legislativo e promulgando sua Constituição sem que seja possível ou permitida a intervenção do legislativo estadual ou federal para a respectiva aprovação. O que ocorrerá com as Constituições municipais (leis orgânicas) será apenas o controle a posteriori de constitucionalidade o mesmo que ocorre com os Estados membros.
Alguns autores têm rejeitado a idéia do município como ente federado, por ser uma idéia nova, mas seus argumentos (ausência de representação no Senado, impossibilidade de falar-se em União histórica de municípios, ausência de poder judiciário no município) são frágeis ou inconsistentes diante da característica essencial do federalismo, que difere esta forma de Estado de outras formas descentralizadas, que é a existência de um poder constituinte decorrente ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados. Apenas no Estado Federal ocorre a descentralização de competências constitucionais.
Quanto à existência de um processo histórico de união, esta não existiu no Brasil, assim como em vários Estados federais pelo mundo. A formação de nosso Estado Federal ocorreu de forma fictícia, onde ocorre uma União constitucionalmente construída a partir de 1891, mas sem a existência de um processo histórico de união do que estava separado, uma vez que o Brasil já nasce unido, tendo a nossa primeira Constituição de 1824, estabelecido um Estado unitário.
O argumento da negação do município como ente federado fundado em idéia de inexistência de representação dos municípios no Senado não procede. Como já mencionado, existem Estados federais não bicamerais (a Venezuela é unicameral), assim como ocorre o bicameralismo em Estados unitários (França), regional (Itália), autonômico (Espanha), sendo que, no caso brasileiro, o nosso Senado não é apenas uma casa de representação dos Estados, mas cumpre também uma função revisora e conservadora, caracterizada pela duração do mandato e forma de renovação de suas cadeiras, como também estudado anteriormente.
CONCLUSÃO
Uma primeira conclusão reside na constatação da necessidade de reforma de nosso sistema representativo que pode seguir duas direções: a manutenção de um bicameralismo em um federalismo simétrico com a especialização das duas casas ou a adoção de um federalismo unicameral também simétrico.
A manutenção do atual sistema se mostra irracional e prejudicial aos interesses populares, portanto ofensivos à democracia representativa e participativa que estamos construindo em nosso país após 1988.
A transformação de nosso Senado em casa conservadora e investigadora ofende a vontade popular. Não há no Senado nenhuma discussão de grandes projetos de transformação das instituições e da sociedade brasileira. Assistimos a uma sucessão de CPI’s que refletem brigas políticas e a tentativa de permanente desestabilização do governo para se alcançar o poder.
Discussões importantes, como o pacto federativo, são deixadas de lado para atender a busca de manchetes em jornais e revistas como uma casa que investiga (o que é função da polícia). O Senado nestes termos tem se alçado a uma falsa condição de guardião da moralidade. Quando o legislativo, no lugar de debater grandes temas nacionais, se impõe como sua principal função a investigação, corre o risco de se mostrar desnecessário perante a opinião pública brasileira, uma vez que assume uma função para qual não tem competência técnica.
A característica conservadora demonstrada neste ensaio, assim como a ausência de uma postura de defesa dos interesses dos estados membros, que possa compensar a inexistência de mecanismos processuais constitucionais adequados para o exercício desta função de representação dos entes federados, tem transformado o Senado em uma casa protelatória, que inviabiliza a aplicação de políticas públicas adequadas, que são exigidas com maior rapidez diante de um mundo em constantes e rápidas mudanças.
A adoção de um federalismo descentralizado e unicameral, mantendo-se a simetria jurídica como mecanismo de busca da redução das desigualdades regionais e sociais, pode ser um importante mecanismo de transformação de nossa sociedade.
O poder executivo tem se mostrado, em nossa história democrática recente, como o poder mais próximo das aspirações populares, e para que este poder exerça de forma adequada suas funções, necessita de um legislativo ágil, transparente, e que repercuta a vontade do povo por meio de um diálogo permanente. É necessário para o país um diálogo permanente entre executivo e legislativo fundado em idéias e projetos nacionais e não em suspeitas, delações, ameaças e investigações que têm, na maioria das vezes, finalidade de desestabilização do governo. Não podemos manter a lógica de uma oposição que faz de tudo para inviabilizar o governo para chegar ao poder. Quando esta oposição vira situação então é a vez da antiga situação, agora na oposição, fazer de tudo para prejudicar o novo governo para então voltar ao poder. Quem perde com isto somos todos nós.
Um legislativo ágil, que se renova a cada eleição, e que responde à necessidade de debate e construção de projetos nacionais demandados pela população, e, portanto, em constante dialogo com a população e com o executivo, pode ser um importante instrumento de transformação posto a serviço do povo. A isto poderíamos somar o fim da profissionalização da política e dos políticos com a generalizada proibição da reeleição, mas isto já é outra conversa.
[1] Em cada distrito eleitoral é realizada uma eleição majoritária que pode ser em um ou dois turnos para a escolha do deputado daquele local.
[2] A combinação do sistema distrital majoritário e distrital proporcional ou mesmo o proporcional puro, onde um percentual de vagas no parlamento é preenchida por um e outro sistema, como ocorre hoje na Alemanha.
[3] Já estudados anteriormente neste texto.
[4] MARGADANT, Guillermo F. El Derecho Japonês actual, Editora Fondo de Cultura Econômica, México, 1993, página 38.
[5] KNEIPP, Bruno Burgarelli Albergaria. Federalismo belga: a busca da superação da intolerância, in, MAGALHAES, José Luiz Quadros, Pacto Federativo, Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2000, pág. 116.
[6] STEIN, Ekkerart. Derecho Político, editora Aguillar, Madrid, 1983, pág. 49.
[7] PECES-BARBA, Gregório. La Constitucion Espanola de 1978 – un estúdio de derecho e política, Fernando Torres-editor, Valencia, 1984, pág.67.
[8] Obra de leitura obrigatória é a do Professor José Alfredo de Oliveira Baracho, Teoria Geral do Federalismo, Editora Forense, Rio de Janeiro, 1986. O professor Baracho, como carinhosamente er chamado pelos seus alunos, construiu uma obra de referencia em matéria de Direito Constitucional, Teoria do Estado e da Constituição.
[9] Um aspecto interessante do nosso Senado é o fato do Senador poder pertencer a partido ou coligação diferente do governo estadual. Isto na prática política pode muito mais prejudicar o estado do que ajudá-lo. Em países como Canadá e Alemanha, o Senador deve ser indicado ou mesmo membro do governo estadual, só assim haverá a correta representação dos interesses do estado membro, que tem um governo legitimamente eleito pelo voto popular. No caso canadense ocorre uma outra preocupação: pode ocorrer que a maioria dos governos estaduais seja de partido ou coligação diferente do governo federal. Como o sistema canadense é parlamentar, os governos seriam sempre viáveis uma vez que sempre teriam maioria na Câmara. Neste caso, entretanto, embora com maioria na Câmara o governo enfrentaria um Senado hostil, o que prejudica a aplicação das políticas governamentais.
[10] A literatura sobre federalismo usa a denominação “federalismo de dois níveis” para referir-se aos modelos federais em que coexistem as esferas de governo da União e dos Estados-membros. Para tratar do federalismo brasileiro, que incluiu os municípios como mais uma esfera, é comum encontrarmos a expressão “federalismo de três níveis”. No entanto, faremos uso neste trabalho, apenas da denominação “esferas da federação”, ao invés de “níveis da federação”. Isto porque a palavra nível dá a idéia de hierarquia, o que inexiste na forma federal de Estado, na relação entre seus entes.
[11] Já estudamos no nosso livro Direito Constitucional, (Direito Constitucional, Tomo II, Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2002, as características principais do Estado federal. Deixamos claro que o que difere o Estado federal de outras formas descentralizadas de organização territorial do Estado contemporâneo é a existência de um poder constituinte decorrente, ou seja, a descentralização de competências legislativas constitucionais, em que o ente federado elabora sua própria Constituição e a promulga, sem que seja possível ou necessário a intervenção ou a aprovação dessa Constituição por outra esfera de poder federal. Isso caracteriza a essência da federação, a inexistência de hierarquia entre os entes federados (União, Estado e municípios no caso brasileiro), pois cada uma das esferas de poder federal nos três níveis brasileiros participa da soberania, ou seja, detém parcelas de soberania, expressas nas suas competências legislativas constitucionais, ou seja, no exercício do poder constituinte derivado. Não estamos afirmando que os Estados-Membros, a União e os municípios são soberanos, pois soberano é o Estado federal e a expressão unitária da soberania, ou seja, sua manifestação integral, só ocorre no poder constituinte originário. O que afirmamos é que no Estado federal, além da repartição de competências legislativas ordinárias, administrativas e jurisdicionais, há também – e isso só ocorre no Estado Federal – a repartição de competências legislativas constitucionais. Essa repartição de competências constitucionais implica a participação dos entes federados na soberania do Estado, que se fragmenta nas suas manifestações. Entretanto, esse poder constituinte decorrente, embora represente a manifestação de parcela de soberania, não é soberano, por esse motivo deve ser um poder com limites jurídicos bem claros, que podem ser materiais, formais, temporais e circunstanciais. A Constituição de 1988 estabelece limites materiais expressos e obviamente implícitos, deixando para o poder constituinte decorrente, que é temporário (assim como o originário), prever o seu funcionamento e o funcionamento do seu próprio poder de reforma e seus limites formais, materiais, circunstanciais e temporais. O poder constituinte decorrente é de segundo grau (se dos Estados-Membros) e de terceiro grau (se dos municípios), subordinados à vontade do poder constituinte originário, expressa na Constituição Federal.
José Luiz Quadros de Magalhães é jurista, mestre e doutor em Direito Constitucional, professor do mestrado e doutorado da PUC Minas e da UFMG, Diretor do CEEDE (MG), coordenador da pós-graduação da Fundação Escola Superior do Ministério Público de Minas Gerais.
